Το νέο Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό (ΕΧΠ-Τ) παρουσιάζεται από την κυβέρνηση ως η σημαντικότερη θεσμική παρέμβαση των τελευταίων ετών για τη χωρική οργάνωση της τουριστικής ανάπτυξης στην Ελλάδα.
Σε μια περίοδο κατά την οποία ο ελληνικός τουρισμός καταγράφει διαδοχικά ρεκόρ αφίξεων και εσόδων, αλλά ταυτόχρονα αυξάνονται οι πιέσεις σε υποδομές, νερό, περιβάλλον και τοπικές κοινωνίες, το νέο πλαίσιο επιχειρεί να βάλει κανόνες εκεί όπου επί δεκαετίες κυριαρχούσε η αποσπασματικότητα.
Η βασική φιλοσοφία του σχεδίου είναι σαφής: λιγότερη ανεξέλεγκτη δόμηση, περισσότεροι περιορισμοί στις ήδη κορεσμένες περιοχές και στροφή σε ένα μοντέλο «βιώσιμου» και ποιοτικού τουρισμού.
Ωστόσο, πίσω από τις γενικές κατευθύνσεις, αναδύεται ένα σύνθετο πλέγμα ασάφειας, ερμηνευτικών κενών και πιθανών συγκρούσεων, το οποίο ήδη προκαλεί ανησυχία σε αυτοδιοίκηση, επενδυτές, μηχανικούς, περιβαλλοντικές οργανώσεις και νομικούς.
Το βασικό ερώτημα που συνοδεύει το νέο χωροταξικό δεν είναι μόνο αν κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση, αλλά αν μπορεί πράγματι να εφαρμοστεί χωρίς να οδηγήσει σε ένα νέο κύμα αμφισβητήσεων, δικαστικών προσφυγών και διοικητικών συγκρούσεων.
Η «φέρουσα ικανότητα»: η πιο κρίσιμη και πιο ασαφής έννοια
Για πρώτη φορά, το νέο ΕΧΠ-Τ εισάγει τόσο ρητά την έννοια της «φέρουσας ικανότητας», δηλαδή του ορίου αντοχής μιας περιοχής απέναντι στην τουριστική δραστηριότητα. Θεωρητικά, πρόκειται για μια σημαντική αλλαγή φιλοσοφίας. Η τουριστική ανάπτυξη παύει να αντιμετωπίζεται ως απεριόριστη διαδικασία και συνδέεται πλέον με τις πραγματικές δυνατότητες κάθε τόπου: τις υποδομές, το νερό, τα απορρίμματα, το οδικό δίκτυο, το φυσικό περιβάλλον, ακόμη και την κοινωνική συνοχή.
Στην πράξη όμως, το σημείο αυτό αποτελεί ίσως τη μεγαλύτερη «γκρίζα ζώνη» του σχεδίου. Το πλαίσιο δεν αποσαφηνίζει πλήρως ποιος θα μετρά τη φέρουσα ικανότητα, με ποια επιστημονική μεθοδολογία, ανά πόσο χρόνο θα επικαιροποιούνται τα στοιχεία και κυρίως τι θα συμβαίνει όταν τα όρια ξεπερνιούνται. Δεν υπάρχει σαφής μηχανισμός αυτόματης ενεργοποίησης περιορισμών, ούτε ενιαίο σύστημα δεικτών που να δεσμεύει όλους τους φορείς.
Αυτό σημαίνει ότι διαφορετικές Περιφέρειες ή Δήμοι ενδέχεται να υιοθετήσουν διαφορετικές ερμηνείες. Σε μια περιοχή μπορεί να εγκρίνονται νέες τουριστικές επενδύσεις, επειδή θεωρείται ότι «αντέχει ακόμη», ενώ σε μια άλλη να επιβάλλονται περιορισμοί με διαφορετικά κριτήρια.
Το πρόβλημα δεν είναι θεωρητικό. Στην Ελλάδα, η έλλειψη ενιαίας μεθοδολογίας σε χωροταξικά ζητήματα, έχει οδηγήσει επανειλημμένα σε συγκρούσεις και προσφυγές στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Νομικοί που παρακολουθούν το νέο πλαίσιο εκτιμούν ότι αν οι δείκτες «φέρουσας ικανότητας» δεν αποκτήσουν σαφή και αντικειμενική βάση, το ΕΧΠ-Τ μπορεί να βρεθεί αντιμέτωπο με σειρά δικαστικών αμφισβητήσεων.
Νέο τουριστικό «μωσαϊκό» πολλών ταχυτήτων
Το νέο πλαίσιο χωρίζει τη χώρα σε πέντε βασικές κατηγορίες:
* Περιοχές ελεγχόμενης ανάπτυξης
* Αναπτυγμένες περιοχές
* Αναπτυσσόμενες περιοχές
* Περιοχές πρώιμης ανάπτυξης
* Περιοχές ειδικής ενίσχυσης
Η λογική πίσω από αυτή την κατηγοριοποίηση είναι να εφαρμοστούν διαφορετικοί κανόνες ανάλογα με το επίπεδο τουριστικής πίεσης. Ωστόσο, εδώ εντοπίζεται μία ακόμη σοβαρή πηγή αμφισβήτησης: μέσα στο ίδιο νησί ή ακόμη και στον ίδιο δήμο, θα μπορούν να ισχύουν εντελώς διαφορετικά καθεστώτα ανάπτυξης.
Η Κέρκυρα, αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα. Η δημοτική ενότητα Κερκυραίων θεωρείται κορεσμένη και το ανώτατο όριο νέων τουριστικών μονάδων διαμορφώνεται στις 100 κλίνες. Αντίθετα, στις κοντινές περιοχές Φαιάκων και Αγίου Γεωργίου επιτρέπονται μονάδες έως και 350 κλινών.
Αντίστοιχα, στη Ζάκυνθο διαμορφώνονται τρεις διαφορετικές «ζώνες» ανάπτυξης. Οι δημοτικές ενότητες Ζακυνθίων, Αρκαδίων και Λαγανά χαρακτηρίζονται κορεσμένες και εντάσσονται στο αυστηρότερο καθεστώς περιορισμών. Οι Αλυκές κατατάσσονται στη μεσαία κατηγορία, ενώ οι περιοχές Αρτεμισίων και Ελατίων χαρακτηρίζονται ως περιοχές πρώιμης ανάπτυξης, στις οποίες επιτρέπονται νέες επενδύσεις υπό προϋποθέσεις. Το αποτέλεσμα είναι η δημιουργία ενός νέου χωροταξικού χάρτη πολλών ταχυτήτων.
Οι υποστηρικτές του σχεδίου υποστηρίζουν ότι αυτό επιτρέπει πιο στοχευμένες πολιτικές και αποσυμφόρηση των υπερκορεσμένων περιοχών. Οι επικριτές όμως, προειδοποιούν ότι μπορεί να δημιουργηθεί ένα νέο πεδίο ανισοτήτων, όπου η αξία της γης και οι δυνατότητες επένδυσης θα εξαρτώνται από διοικητικές ταξινομήσεις που ενδέχεται να αλλάζουν.
Στελέχη της αγοράς ακινήτων εκτιμούν ότι περιοχές που θα ενταχθούν σε «ευνοϊκότερες» κατηγορίες μπορεί να δουν απότομη αύξηση στις τιμές γης, ενώ άλλες να οδηγηθούν σε επενδυτική υποβάθμιση. Παράλληλα, δεν αποκλείεται να ενταθούν οι πολιτικές πιέσεις προς το κράτος για αλλαγές χαρακτηρισμού περιοχών.
Ποιος αποφάσισε τα όρια των κλινών;
Ιδιαίτερο προβληματισμό προκαλεί και το σύστημα ορίων στις νέες τουριστικές κλίνες. Στις κορεσμένες περιοχές προβλέπονται «αυστηρά» ανώτατα όρια, με βασικό σημείο αναφοράς τις 100 κλίνες για νέες μονάδες, ενώ σε άλλες περιοχές επιτρέπονται έως και 350.
Το ζήτημα όμως είναι ότι δεν έχει αποσαφηνιστεί επαρκώς πώς προέκυψαν αυτοί οι αριθμοί. Βασίζονται σε περιβαλλοντικά δεδομένα; Σε υδρολογικές μελέτες; Σε αντοχές δικτύων; Σε μελέτες επισκεψιμότητας; Ή αποτελούν έναν πολιτικό και διοικητικό «συμβιβασμό» ανάμεσα στις πιέσεις των τοπικών κοινωνιών, των επενδυτών και των περιβαλλοντικών οργανώσεων; Η έλλειψη τεκμηρίωσης δημιουργεί εύλογα ερωτήματα.
Επενδυτές θεωρούν ότι τα όρια μπορεί να είναι αυθαίρετα, ενώ περιβαλλοντικές οργανώσεις εκτιμούν ότι σε ορισμένες περιοχές ακόμη και τα νέα χαμηλότερα όρια ενδέχεται να είναι υπερβολικά υψηλά. Το πρόβλημα γίνεται πιο σύνθετο σε νησιά που ήδη βρίσκονται σε οριακή κατάσταση ως προς τις υποδομές νερού, αποχέτευσης και διαχείρισης απορριμμάτων.
Επιπλέον, σημειώνουν ότι η αύξηση των ορίων αρτιότητας στα 8, 12 και 16 στρέμματα για νέες τουριστικές μονάδες σε εκτός σχεδίου περιοχές, αναμένεται να προκαλέσει τις αντιδράσεις μικρών ιδιοκτητών. Πολλοί εκτιμούν ότι οι νέες προϋποθέσεις ευνοούν κυρίως μεγάλους επενδυτικούς ομίλους, περιορίζοντας τις δυνατότητες μικρότερων επιχειρηματιών και ενισχύοντας τη συγκέντρωση της αγοράς. Σε αρκετές τουριστικές περιοχές ήδη διατυπώνονται φόβοι για πιέσεις προς συνενώσεις οικοπέδων και περαιτέρω άνοδο των αξιών γης.
Η μεγάλη «σύγκρουση» με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια
Ένα από τα πιο σύνθετα ζητήματα αφορά τη σχέση του νέου ΕΧΠ-Τ με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ), τις Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) και τα παλαιότερα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια.
Το Ειδικό Χωροταξικό λειτουργεί ως υπερκείμενος σχεδιασμός. Ωστόσο, μεγάλο μέρος της χώρας είτε δεν διαθέτει ολοκληρωμένα ΤΠΣ είτε λειτουργεί ακόμη με παλιές και συχνά αντιφατικές πολεοδομικές ρυθμίσεις. Αυτό δημιουργεί ένα κρίσιμο πρακτικό ερώτημα: ποιος σχεδιασμός θα υπερισχύει στην πράξη μέχρι να ολοκληρωθούν τα νέα τοπικά σχέδια;
Μηχανικοί και πολεοδόμοι επισημαίνουν ότι η μεταβατική περίοδος μπορεί να προκαλέσει σοβαρή διοικητική σύγχυση. Πότε θα «παγώνουν» άδειες; Η κυβέρνηση είπε ότι ήδη εγκεκριμένες ΜΠΕ ή ΣΜΠΕ δεν επηρεάζονται από το νέο χωροταξικό. Όμως, ποιες επενδύσεις θα θεωρούνται ώριμες; Τι θα συμβεί με έργα που έχουν ήδη αδειοδοτηθεί αλλά δεν έχουν υλοποιηθεί; Θα αλλάζουν οι όροι δόμησης στη διάρκεια της αδειοδοτικής διαδικασίας;
Αυτές οι «ασάφειες» αποτελούν διαχρονικά τη βασική πηγή συγκρούσεων στην ελληνική χωροταξία. Η εμπειρία των τελευταίων δεκαετιών δείχνει ότι κάθε φορά που αλλάζει το θεσμικό πλαίσιο χωρίς σαφείς μεταβατικές διατάξεις, δημιουργείται ένα κύμα προσφυγών, ενστάσεων και αβεβαιότητας στην αγορά.
Ο «ήπιος τουρισμός» και ο κίνδυνος του «πράσινου ξεπλύματος»
Το νέο πλαίσιο δίνει ιδιαίτερη έμφαση στις εναλλακτικές μορφές τουρισμού. Αγροτουρισμός, γεωτουρισμός, ποδηλατικός τουρισμός, ορεινός τουρισμός, γαστρονομικός τουρισμός και τουρισμός εμπειρίας, προβάλλονται ως το νέο μοντέλο ανάπτυξης που θα επιτρέψει τη διάχυση της τουριστικής δραστηριότητας στην ενδοχώρα και την επιμήκυνση της τουριστικής περιόδου.
Σε επίπεδο στρατηγικής, η κατεύθυνση αυτή θεωρείται από πολλούς αναγκαία. Ωστόσο, το πλαίσιο δεν εξηγεί με σαφήνεια πώς ακριβώς θα υλοποιηθεί. Δεν προσδιορίζονται συγκεκριμένα χρηματοδοτικά εργαλεία, δεν αποσαφηνίζεται ποιοι φορείς θα αναλάβουν τον σχεδιασμό και την εφαρμογή, ενώ παραμένει ασαφές πώς θα διασφαλιστεί ότι οι εναλλακτικές μορφές τουρισμού δεν θα λειτουργήσουν ως πρόσχημα για νέα τουριστική δόμηση.
Το ζήτημα αυτό έχει ήδη αναδειχθεί σε αρκετές περιοχές της χώρας, όπου μεγάλες τουριστικές επενδύσεις παρουσιάζονται ως «ήπιες» ή «βιώσιμες», παρότι στην πράξη περιλαμβάνουν εκτεταμένη οικοδομική δραστηριότητα. Περιβαλλοντικές οργανώσεις προειδοποιούν ότι χωρίς αυστηρά κριτήρια και μηχανισμούς ελέγχου, υπάρχει σοβαρός κίνδυνος «πράσινου ξεπλύματος» της τουριστικής ανάπτυξης.
Το νερό: το μεγαλύτερο πρόβλημα που παραμένει χωρίς δεσμευτικές λύσεις
Ίσως το σημαντικότερο πρακτικό πρόβλημα του ελληνικού τουρισμού σήμερα να είναι οι υδάτινοι πόροι. Σε πολλά νησιά, η τουριστική έκρηξη έχει φέρει τα δίκτυα ύδρευσης στα όριά τους. Οι ανάγκες αυξάνονται διαρκώς, οι πισίνες πολλαπλασιάζονται και οι περίοδοι λειψυδρίας γίνονται συχνότερες λόγω της κλιματικής κρίσης.
Το νέο ΕΧΠ-Τ αναγνωρίζει το πρόβλημα και προτείνει μέτρα όπως: ανακύκλωση νερού, αφαλάτωση, δεξαμενές αποθήκευσης, χρήση θαλασσινού νερού στις πισίνες και εξοικονόμηση υδάτινων πόρων. Ωστόσο, σε πολλά σημεία του σχεδίου οι σχετικές προβλέψεις παραμένουν περισσότερο συστάσεις παρά υποχρεώσεις. Η διατύπωση «συνιστάται» εμφανίζεται συχνότερα από τη λέξη «υποχρεούται».
Αυτό σημαίνει ότι μεγάλο μέρος των περιβαλλοντικών προβλέψεων μπορεί τελικά να εξαρτηθεί από τις αποφάσεις των τοπικών αρχών ή από τη βούληση των επενδυτών. Το αποτέλεσμα είναι ότι ακόμη και σε περιοχές με οριακά αποθέματα νερού, οι δεσμεύσεις ενδέχεται να αποδειχθούν αδύναμες. Ειδικά στα νησιά του Νοτίου Αιγαίου και σε τουριστικούς προορισμούς της Κρήτης, το ζήτημα θεωρείται ήδη εξαιρετικά κρίσιμο.
Η μεγάλη σκιά των μισθώσεων τύπου Airbnb
Ένα ακόμη κομβικό σημείο αφορά τις βραχυχρόνιες μισθώσεις. Παρότι το νέο πλαίσιο φαίνεται να αναγνωρίζει ότι η ανεξέλεγκτη εξάπλωση των μισθώσεων τύπου Airbnb και της τουριστικής κατοικίας δημιουργεί τεράστιες πιέσεις στις τοπικές κοινωνίες, δεν προβλέπει σαφή χωρικά όρια ή μηχανισμό ελέγχου. Και όμως, σε πολλές περιοχές της Ελλάδας, το πρόβλημα δεν είναι πλέον μόνο τα ξενοδοχεία.
Σε νησιά και αστικά κέντρα, η διάχυτη τουριστική κατοικία μεταβάλλει πλήρως τη φυσιογνωμία των περιοχών, εκτοξεύει τα ενοίκια, περιορίζει τη διαθεσιμότητα κατοικιών για μόνιμους κατοίκους και αυξάνει δραματικά τις πιέσεις σε υποδομές. Αρκετοί ειδικοί επισημαίνουν ότι χωρίς σαφές χωροταξικό πλαίσιο για τις βραχυχρόνιες μισθώσεις, υπάρχει κίνδυνος να περιοριστούν οι μεγάλες ξενοδοχειακές μονάδες αλλά να συνεχιστεί ανεξέλεγκτα η εξάπλωση των «Airbnb».
Με άλλα λόγια, μπορεί να δημιουργηθεί μια παράδοξη κατάσταση όπου η «επίσημη» τουριστική ανάπτυξη θα περιορίζεται, αλλά η διάχυτη και δύσκολα ελεγχόμενη τουριστική κατοικία θα συνεχίζει να αυξάνεται.
Οι κορεσμένοι προορισμοί στο επίκεντρο
Το νέο πλαίσιο χαρακτηρίζει ως κορεσμένες ορισμένες από τις πλέον δημοφιλείς τουριστικές περιοχές της χώρας. Σε αυτές περιλαμβάνονται οι 18 δημοτικές ενότητες Παραλίας Πιερίας, Σκιάθου Σποράδων, Κερκυραίων Κέρκυρας, Ζακυνθίων, Αρκαδίων και Λαγανά Ζακύνθου, Ερμουπόλεως Σύρου, Θήρας και Οίας Σαντορίνης, Κω, Μυκόνου, Ιαλυσού, Αφάντου και Καλλιθέας Ρόδου, Τήνου, Μαλίων και Χερσονήσου Ηρακλείου, Νέας Κυδωνίας Χανίων και η Μύκονος.
Οι περιοχές αυτές θα υπάγονται στους αυστηρότερους περιορισμούς ως προς τη δημιουργία νέων τουριστικών κλινών. Ωστόσο, ακόμη και εδώ υπάρχουν ερωτήματα. Ποια ακριβώς είναι τα κριτήρια κορεσμού; Μετριέται ο αριθμός των επισκεπτών; Η κατανάλωση νερού; Η πίεση στα απορρίμματα; Η δόμηση; Ή ένας συνδυασμός όλων αυτών;
Η απουσία πλήρους δημοσιοποίησης της μεθοδολογίας αφήνει ανοιχτό πεδίο αμφισβήτησης.
Το μεγάλο στοίχημα της εφαρμογής
Παρά τις ασάφειες, αρκετοί ειδικοί αναγνωρίζουν ότι το νέο ΕΧΠ-Τ επιχειρεί να απαντήσει σε πραγματικά προβλήματα που επί χρόνια παραμένουν χωρίς συνολική στρατηγική.
Η υπερσυγκέντρωση τουρισμού σε λίγους προορισμούς, η εξάντληση φυσικών πόρων, η πίεση στις τοπικές κοινωνίες, η άναρχη εκτός σχεδίου δόμηση και η έλλειψη ενιαίων κανόνων αποτελούν υπαρκτές παθογένειες. Το κρίσιμο ζήτημα όμως είναι ότι στην Ελλάδα η επιτυχία ενός χωροταξικού σχεδίου δεν κρίνεται μόνο από τις διακηρύξεις του, αλλά κυρίως από την εφαρμογή του.